Aportación Alberto Rébora Togno

OBJETO, MÉTODO Y AUTORIDADES RESPONSABLES DE LA PLANEACIÓN URBANA

RESUMEN
El tema a tratar es el objeto, método y autoridades responsables del desarrollo urbano, entendiendo por tal la intervención pública para ordenar y acondicionar los procesos y patrones de crecimiento y cambio de las ciudades.
El referido campo de intervención pública recibe diversas denominaciones: el término ‘planeación urbana’ es sin duda el más difundida en México ─producto de la traducción de los conceptos anglosajones de town y city planning, hacia la segunda mitad del siglo pasado─; se aplica también la tradicional denominación de ‘urbanismo’ ─ampliamente utilizada en los países hispano hablantes─; a dichas expresiones se suman las de ‘planificación urbana’ y ‘ordenamiento urbano; finalmente, en la jerga de la planeación de los asentamientos humanos se le llama ‘planeación del desarrollo urbano de los centros de población’.
A la intervención gubernamental en el ordenamiento y acondicionamiento de las ciudades se suman otro tipo de intervenciones para ordenar el territorio, a otras escalas y bajo ópticas diferentes ─particularmente regional y económica─, a las que se engloba con diversas denominaciones, tales como ‘planeación regional’, ‘ordenamiento territorial’ o ‘dimensión espacial de la planeación del desarrollo’, intervenciones todas que se relacionan con el ordenamiento y acondicionamiento de las ciudades.
Lo expuesto obedece a diversas razones; destaca entre ellas la confusión e indeterminación que prevalece en México sobre el objeto, método y autoridades responsables del desarrollo urbano ─en particular sobre el papel que corresponde jugar al gobierno federal─, situación que explica en importante medida la deficiente gestión urbana gubernamental.
Lo expuesto reviste particular importancia cuando se discute la ‘refundación del gremio’ de los urbanistas o planificadores urbanos ─ante la crisis de la planeación de los asentamientos humanos que atravesamos a nivel nacional─, pues para refundar el gremio debe precisarse antes que nada su objeto de trabajo.
Precisar la ‘sustancia’ de la planeación urbana bajo una óptica académica y de la administración pública resulta central, pues tiene objeto de trabajo, ámbito territorial de aplicación, método, instrumentos y autoridades responsables específicas, diferentes de los otros campos interrelacionados arriba mencionados.
Lo expuesto no es mero prurito epistemológico; explica la confusión que se generó cuando se expidió la LGAH en 1976, ya que el sistema de planes que contemplaba —citando a Antonio Azuela (1989)— ...“no previó un tipo de plan cuyo objeto fuesen las ciudades, salvo los de ordenación de zonas conurbadas”, ya que la ...“ciudad como unidad de planeación simplemente no apareció en la ley” y dejó fuera los ...“planos reguladores o planes directores que reconocían las anteriores legislaciones locales”, situación que se corrigió con las reformas a la LGAH de 1984 que dieron origen a los ‘planes de centros de población’ y sustento jurídico —en la legislación nacional— a los planes urbanos elaborados por la extinta SAHOP.
Sin embargo, aunque hoy día hayamos superado diversas confusiones o indeterminaciones como la referida —producto de la inexperiencia y la precipitación— no podemos asegurar que el sistema de planeación de los asentamientos humanos vigente sea el más adecuado, hecho que obedece en buena medida a la falta de claridad entre especialistas y autoridades sobre la forma de conceptualizar la problemática urbana y de darle respuesta.
Basta considerar al respecto las inconsistencias y duplicaciones que genera la multiplicidad de planes urbanos de todo tipo que realizan los tres niveles de gobierno, a los que se suman la parafernalia de los otros planes de desarrollo: sectoriales, regionales y ecológicos, entre otros.
Con el fin de pronunciarse sobre lo expuesto y en particular discernir con claridad las especificidades de la planeación urbana, así como sus relaciones y traslapes con otros campos relacionados de la gestión gubernamental, debe de considerarse la génesis y los conceptos básicos de las dos líneas de intervención gubernamental genéricas referidas a la ‘ocupación del territorio’ en un sentido amplio, a las que podemos denominar en aras de la simplicidad ‘urbanismo’ o ‘planeación urbana’, por una parte, y ‘planeación regional’, por otra, tema al que nos referimos en documento anexo.
Dicho documento aborda la génesis del concepto de urbanismo y sus equivalentes en otros países occidentales; el origen de la planeación del desarrollo y la planeación regional; el caso de México, con las primeras inquietudes urbanísticas, el surgimiento de la planeación regional y de la planeación de los asentamientos humanos
De un análisis como el propuesto surgen diversas conclusiones:

-Que la intervención del Estado en los procesos de desarrollo urbano y regional ha existido, existe y existirá, en evolución constante, con denominaciones, objeto y métodos cambiantes.

-Que en el caso de México, dicha intervención se ha traducido en la permanente búsqueda por parte del Gobierno Federal y los gobiernos locales ─estatales y municipales─ de conceptualizaciones e instituciones que den respuesta a los problemas urbanos y de vivienda generados por el desarrollo del país desde mediados del siglo pasado, en particular a partir de la industrialización-urbanización nacional, que se tradujo en la instauración de la planeación de los asentamientos humanos, mediante la creación de un sinnúmero de dependencias y entidades con denominaciones y atribuciones cambiantes, en particular desde la expedición de la Ley General de Asentamientos Humanos en 1976.

-Que en el momento actual, cuando la problemática urbana se torna acuciante, deben diferenciarse y acotarse los campos de la gestión gubernamental urbana y regional, pues son campos diferentes —aunque interrelacionados— en cuanto a objeto de trabajo y autoridades responsables, centrados el primero en el ordenamiento y acondicionamiento de las ciudades, de la responsabilidad directa de los gobiernos locales con el apoyo y bajo la norma del gobierno federal, y el segundo en la distribución territorial de la actividad económica y el empleo, mediante la asignación territorial de la inversión pública, responsabilidad de las gobiernos nacional y estatales.

-Que deben definirse de forma clara los papeles a jugar, de forma coordinada, por los tres niveles de gobierno en el desarrollo urbano, estableciendo con claridad el papel del gobierno federal en apoyo a las iniciativas de los gobiernos locales, pues la gestión urbana es lógica y legalmente una función local, bajo la norma y con el apoyo del gobierno federal, en esquemas solidarios y subsidiarios de actuación.

-En complemento, establecer fórmulas de concertación de los gobiernos con los agentes sociales y privados, pues la tarea de ‘hacer ciudad’ es un problema de cooperación que compete a la sociedad organizada.

-Que resulta necesario, finalmente, articular la gestión urbana gubernamental con el fomento a la edificación de vivienda de interés social, componente principal del desarrollo urbano que no puede disasociarse de la gestión urbana.

Ello impone, como prerrequisito del establecimiento de una tesis y un programa por parte del gremio de urbanistas o planificadores urbanos, precisar el objeto, ámbito territorial de aplicación, metodología, instrumentos y autoridades responsables de una moderna gestión urbana, que incluya la planeación, ejecución y control del desarrollo urbano, con un enfoque proactivo que articule las acciones de los tres niveles de gobierno y la sociedad organizada en la tarea de ‘hacer ciudad’.

Ello no habrá de darse por decreto; será el resultado de un proceso acumulativo de desarrollo gremial e institucional para delimitarlo y hacerlo operativo en la academia, la administración pública, la legislación y la organización ciudadana, pues a medida en que la sociedad experimenta y se organiza crea las instituciones que dan respuesta a los problemas que enfrenta.

ART, febrero del 2010